Ograniczony czas finansowania, zbyt małe i słabo opłacane kadry, nierealne wymagania zamawiającego i monopol państwowej zbrojeniówki – to tylko niektóre trudności przy kupowaniu sprzętu dla WP.
Maciej Miłosz, Dziennik Gazeta Prawna: Przy zakupie samolotów dla VIP Ministerstwo Obrony Narodowej złamało prawo – tak stwierdziła Krajowa Izba Odwoławcza. Jak to się dzieje, że jako państwo kupujemy coś za 2 mld zł, nie przestrzegając przepisów?
Płk Dariusz Pluta: Postępowanie na dostawę samolotów średnich do przewozu najważniejszych osób w państwie prowadzone było w jednym z najbardziej konkurencyjnych trybów przewidzianych w ustawie – Prawo zamówień publicznych – negocjacji z ogłoszeniem. Do otwartego na cały rynek lotniczy postępowania przystąpiły cztery podmioty, do dalszego etapu zakwalifikowane zostały dwa. Ich oferty zostały odrzucone ze względu na błędy formalnoprawne. Skierowanie zaproszenia do złożenia ofert w nowym postępowaniu z wolnej ręki wynikało głównie z faktu, że tylko firma The Boeing Company gwarantowała samodzielne wykonanie zamówienia.
FINANSOWANIE
Ale czemu my się z tym tak musieliśmy spieszyć, że po drodze złamaliśmy prawo?
Płk Dariusz Pluta: Na wydatkowanie przeznaczyliśmy sumy niewygasające z budżetu 2016 r. Chodziło o 540 mln zł. One zgodnie z prawem wróciłyby do bud- żetu z upływem pierwszego kwartału 2017 r. W uzasadnieniu wyroku KIO wskazała, że zamawiający naruszył przepisy ustawy p.z.p. w zakresie wyboru trybu zamówienia. Można tę sytuację porównać do wygranego finałowego meczu piłkarskiego, gdzie zawodnik otrzymał czerwoną kartkę i jeden z goli strzelony został problematycznie, ze spalonego.
FIFA uznała wynik, który poszedł w świat. Umowa jest ważna i została zawarta zgodnie z obowiązującym prawem, na podstawie zgody KIO. Inspektorat Uzbrojenia nie zgadza się z nieprawomocnym wyrokiem KIO, wskazującym na naruszenie ustawy i korzystając z przysługujących zamawiającemu środków ochrony prawnej, zaskarżył go do sądu okręgowego.
Zarysował pan jeden z problemów, jaki wiąże się z zakupami uzbrojenia dla Wojska Polskiego. Musieliśmy się spieszyć, ponieważ trzeba było wydać pieniądze w określonym czasie. Dlaczego sami sobie narzucamy terminy, które tak trudno realizować? Dlaczego opcje niewygasające nie mogą upływać np. pod koniec maja?
Gen. Adam Duda: Bez zmiany ustawy o finansach publicznych nie da się tego zrobić. Mówi o tym art. 181. W mojej ocenie opcje niewygasające można by przedłużyć do połowy maja. Wtedy rząd zdaje sprawozdanie Sejmowi z wykonania budżetu. Ministrowi finansów nie pasują pomysły sum niewygasających, bo jemu, jako księgowemu, jest trudno nad tym zapanować. Po prostu nie wie, ile mu ostatecznie zostanie pieniędzy w budżecie.
Warto takie przedłużenie wprowadzić, ale z zastrzeżeniem, by nie było to działanie zbyt częste i powszechne.
Jeszcze lepsze byłoby przejście na finansowanie programowe zamiast rocznego, czyli rezerwowanie danej kwoty na konkretny program bez przymusu wydania pieniędzy w danym roku. Tylko że minister finansów tego nie zaakceptuje i nie przebuduje całej polityki finansowej państwa tylko dlatego, że MON chce wydawać pieniądze w nieco innym trybie. Wyjściem z tej sytuacji byłoby utworzenie Agencji Uzbrojenia. Ustawa o finansach publicznych mówi, że gospodarka finansowa jest inna w agencji wykonawczej niż w jednostce gospodarki budżetowej, jaką jest obecnie IU.
LUDZIE
Gen. Adam Duda: Warto jednak podkreślić, że w ostatnich latach MON zdobyło duże kompetencje w realizacji zamówień. W 2010 r. powołano Inspektorat Uzbrojenia, który na początku liczył 150 osób przejętych z różnych organizacji i z różną kulturą organizacyjną. Doszliśmy dziś do poziomu 400 osób. Ale są obszary, gdzie obowiązkowo należałoby dołożyć ludzi. Dzisiaj nie wyobrażam sobie realizacji deklaracji ministra, że w tym roku kupimy okręty podwodne. To jest mission impossible! Dziś w IU o okrętach podwodnych pojęcie ma jeden człowiek, kilku może go wspierać. A okręty podwodne to najbardziej skomplikowany system uzbrojenia na świecie. Uważam osobiście, że dla nas najlepszym rozwiązaniem byłby zakup okrętów wspólnie z Norwegią, która ma doświadczenie w tej materii. W czasie dotychczasowych rozmów widzieliśmy dokładnie, że dla wielkich koncernów zbrojeniowych nie jesteśmy partnerami do rozmowy, bo nie mamy odpowiednich kompetencji. Podpięcie się pod zakup norweski, zunifikowanie polskich i norweskich wymagań dla okrętu, które znacząco się nie różniły, dawałoby korzyść skali. I ryzyko leżałoby po stronie wykonawcy. A jeśli zdecydujemy się na budowę okrętu w stoczni Gryfia w Szczecinie, to całe ryzyko będzie po naszej stronie. Wmawianie społeczeństwu, że w polskich stoczniach wybudujemy trzy okręty podwodne, jest bzdurą. Nie oszukujmy się, że mamy takie zdolności. Po prostu mierzmy siły na zamiary.
Inspektorat rośnie w siłę, ale nie ma mechanizmu, który by kształcił przyszłe kadry.
Gen. Adam Duda: Mamy studia podyplomowe z tej dziedziny, ale to nie rozwiązuje problemu. Nie ma w systemie edukacji wojskowej specjalności dotyczącej pozyskiwania sprzętu. To musi być połączenie wiedzy wojskowej, ekonomicznej i jeszcze na dodatek prawnej, rzecz bardzo kompleksowa. Wojskowa Akademia Techniczna powinna zbudować taką specjalizację. No i trzeba tych ludzi odpowiednio wynagradzać. W listopadzie jako IU daliśmy ogłoszenie, że poszukujemy starszych specjalistów za 3,5 tys. zł brutto miesięcznie plus pochodne. To jest niepoważne. Zgłosiła się jedna osoba, która nic nie umiała.
Adam Bartosiewicz: Oszczędność na wynagrodzeniach ludzi z IU jest iluzoryczna. Gdyby był wypełniony kompetentnymi ludźmi, to by zarobili na siebie z nawiązką.
Gen. Adam Duda: Podniesienie wynagrodzeń w inspektoracie do poziomu 6–7 tys. zł miesięcznie kosztowałoby rocznie 4 mln zł. Dla porównania: kontrakt na armatohaubice Krab wynosił 4,5 mld zł.
PROCEDURY
Gen. Adam Duda: W kwestii pozyskiwania uzbrojenia dla Wojska Polskiego jesteśmy na etapie rozwoju organizacyjnego, ale również proceduralnego. W ostatnich latach przeszliśmy przez wdrożenie europejskiej dyrektywy nr 51 dotyczącej nabywania uzbrojenia. Nabiliśmy sobie nieco guzów, mieliśmy kilka sporów z Komisją Europejską, ale dzisiaj powinniśmy to kontynuować i dalej zmierzać tą drogą. IU naprawdę zaczął dobrze sobie radzić.
Czesław Mroczek: Trzeba jednak pamiętać, że IU jest ostatnim etapem związanym z pozyskiwaniem uzbrojenia. Najpierw trzeba wiedzieć, co kupować. Kluczowe było zbudowanie dobrego modelu definiującego, co jest wojsku potrzebne. I to rozwiązuje procedura planowania w cyklu 10-letnim z aktualizacją co cztery lata, tak jak to funkcjonuje w NATO. A przecież jest to stosunkowo świeża historia, bo ustawę o modernizacji sił zbrojnych wprowadziliśmy w 2001 r., a w 2015 r. sprecyzowaliśmy te przepisy. W moim przekonaniu jest niezwykle ważne, byśmy mieli ugruntowane zdanie na temat tego, czego potrzebujemy, które nie podlega bieżącej walce politycznej.
Czyli taki konsensus międzypartyjny, jak w latach 90. w kwestii przystąpienia do NATO?
Czesław Mroczek: Tak. Bo inaczej pojawiają się takie rozbieżności jak to, czy śmigłowce dla wojska to priorytet, czy – jak to ujął minister Bartosz Kownacki – „kwestia dziesięciorzędna”. Powinniśmy zbudować system uzgodnień, gdzie wybieramy najbardziej trafne rozwiązania i jeśli już wypowiedzą się ci wszyscy, którzy na jakiś temat mają wiedzę, i stworzymy plan, to powinniśmy się go później trzymać niezależnie od tego, kto akurat rządzi.
Oczywiście uzgodniony w bardzo szerokim gronie plan musi odpowiadać na potrzeby Wojska Polskiego. Myślę, że w naszym państwie jesteśmy w stanie dopracować się czegoś, co później nie budzi większych wątpliwości, by nie powtarzała się taka historia jak ze śmigłowcami. To było uzgadniane dwa lata, wypowiedzieli się wszyscy mądrzy w tej sprawie. Nie powinno być tak, że to, czy coś kupujemy, czy nie, zależy tylko od woli ministra. Funkcjonowanie państwa musi być obudowane w procedury.
Gen. Adam Duda: Apeluję, byśmy się pochylili nad ustawą o potencjale obronnym, czyli poprawieniem ustawy offsetowej z czerwca 2014 r. Ona była krokiem do przodu. Podkreślając to, że offset nie przychodzi za darmo i za to się płaci, pamiętajmy, że powinniśmy brać tyle offsetu, ile nam potrzeba. Offset rozumiany jako budowa potencjału przemysłowego, a nie rekompensata zamówienia obronnego, czyli nie we wszystkich obszarach, tylko tych, które nas interesują. Powinniśmy zbudować mechanizmy, które będą wskazywały tryb, w jakim kupujemy dane uzbrojenie. Bo teraz z uwagi na ekstrawagancję obecnego ministra nagle kupujemy śmigłowce w trybie bezpieczeństwa państwa. To w ciągu miesiąca zmieniły się interesy państwa? To nie powinno było się zdarzyć. Ustawa o potencjale obronnym powinna definiować kryteria, według których MON wskazuje podmioty, w których będą lokowane zamówienia obronne.
Perspektywa przemysłu
A jak te częste zmiany planów zakupowych oceniane są z perspektywy przemysłu?
Adam Bartosiewicz: My działamy 20 lat w sektorze obronnym, w związku z tym mamy pamięć instytucjonalną i świadomość tego, jak ten system zakupów działał przez ten czas. Jedną ze słabości systemu jest to, że bardzo szczupłe zasoby ludzkie realizują i odpowiadają za zakupy warte ogromne pieniądze. To skutkuje m.in. tym, że często nam jako państwu brakuje kompetencji i nie jesteśmy równoprawnym partnerem rozmów z wielkimi koncernami zbrojeniowymi, o czym mówił gen. Duda. Jeśli naprzeciwko zespołu ekspertów zajmujących się 20–30 lat okrętami podwodnymi siadają od nas dwie osoby, które kilka razy okręt podwodny widziały, to taka transakcja nie może się udać.
To, co powiedział pan generał, że powinniśmy się zdecydować na zakup okrętu podwodnego z Norwegią, jest dla mnie konstatacją smutną. Dowodzi, że mamy większe zaufanie do instytucji w Norwegii niż w Polsce.
Gen. Adam Duda: Ja widzę po prostu brak potencjału. Bo tych ludzi nie można zawołać i powiedzieć: dzisiaj zajmujesz się okrętami podwodnymi. Oni potrzebują trzech lat, by się wgryźć w temat.
Adam Bartosiewicz: Kolejną kwestią jest to, jak w Polsce kształtowane są wymagania wojska. To jest proces dla mnie nie do końca odgadniony, ale zawsze przynoszący dziwne owoce. To właśnie te wymagania trafiające do IU są w dużej mierze odpowiedzialne za to, że proces zakupu jakiegokolwiek uzbrojenia trwa tak długo. Bywa tak, że inspektorat zostaje skonfrontowany z wymaganiami na produkt, który w realnym świecie nie istnieje. Trudno wtedy zorganizować procedurę, w której weźmie udział kilku oferentów. Oczywiście zawsze się znajdą firmy skłonne podjąć wyzwanie. Ale trudno rozliczać wykonawcę, skoro jest on w stanie udowodnić, że wymagania były od początku nierealistyczne.
Czyli dla przemysłu problemem jest to, że wojsko chce za dużo?
Adam Bartosiewicz: Przy wyborze sprzętu za mało do powiedzenia ma użytkownik, czyli ten, kto rzeczywiście strzela z czołgu albo lata śmigłowcem. Jest wiele innych instytucji, które się wypowiadają o kupowanym sprzęcie, ale tam brakuje użytkownika. To jest bolączka wielu krajów. To, że w Stanach Zjednoczonych powstają wielomiliardowe projekty kończące się fiaskiem, jest przejawem tej samej choroby.
Czesław Mroczek: Ale gdybyśmy przyjęli założenie pana prezesa, to nigdy nic nowego by nie powstało.
Gen. Adam Duda: To jest kwestia wyważenia. To, że mamy ambitne wymagania, jest dobre i tak powinno być. Sięgajmy po najlepsze. Ale procedura sprawdzania tego, co jest możliwe, jest tak skonstruowana, że każde obniżenie wymagań jest podejrzane. Wstępne założenia traktuje się jak dogmat i nie ma chętnych, by je zmieniać.
Konflikty interesów
Czesław Mroczek: Faktycznie, przy pisaniu wymagań taktyczno-technicznych pojawia się tendencja, by z kilku wiodących produktów wybrać najlepsze cechy. I tak powstaje opis czegoś, co nie istnieje. Moje dwuletnie doświadczenie jako wiceministra obrony odpowiedzialnego za zakupy to próba rozsupłania kilkunastu historii, gdzie dochodziło do klinczu pomiędzy różnymi instytucjami, ponieważ powstały zbyt ambitne wymagania taktyczno-techniczne.
Gen. Adam Duda: Dobrym tego przykładem jest kwestia radiostacji osobistej. Po trudnych negocjacjach w czerwcu 2014 r. udało nam się wszystko uzgodnić. Ale do dziś ich nie mamy, ponieważ Narodowe Centrum Kryptologii postawiło to na ostrzu noża i uparło się na jedną określoną technologię. Jako że szef NCK ma dobre dojście do ministra Macierewicza, to sprawa stoi w miejscu. Nieważne, że jest pięć opinii innych instytucji mówiących co innego. System jest tak skonstruowany, że cały zakup może być blokowany przez jedną instytucję.
