Amerykański plan ratunkowy, unijny plan odbudowy, chińska pięciolatka, polski Nowy Ład – rządy w pandemii zwiększają aktywność. W najlepszym razie skomasowane globalne planowanie po prostu nie wypali.
Trudno wyobrazić sobie czas oraz miejsce potrzebujące odbudowy bardziej niż Europa po II wojnie światowej. W ciągu sześciu lat życie straciło ponad 60 mln ludzi, zniszczeniu uległy miasta, fabryki, drogi i mosty, nie działały administracje, nie egzekwowano prawa. Czy tak skrajnie wyniszczona Europa mogła szybko nadrobić straty i powrócić na ścieżkę wzrostu – zwłaszcza z wrogiem czającym się za żelazną kurtyną? Prezydent USA Harry Truman uznał, że nie i nakazał gen. George’owi a Marshallowi opracowanie planu pomocowego.
W 1948 r. ponad 13 mld dolarów (dziś byłoby to ponad 144 mld dol.) popłynęło szerokim strumieniem do 16 stolic Europy Zachodniej. Inwestycje ruszyły pełną parą. Produkcja przemysłowa w ciągu zaledwie czterech lat wzrosła o 40 proc., rolnicza – o 11 proc. Gospodarka Europy wróciła do poziomu sprzed wojny. W 1952 r., gdy środki się wyczerpały, gospodarka kontynentu była już rozpędzona. Gnała do lat 70. w tempie 4,8 proc. PKB rocznie. Dzisiejsza Europa, kuśtykająca w tempie ok. 1,5 proc. PKB, jest cieniem dawnej siebie.
Plan Marshalla funkcjonuje jako przykład sukcesu rządowej interwencji. Obok New Deal (Nowego Ładu) prezydenta Franklina Delano Roosevelta, który miał skutecznie postawić na nogi pogrążoną w kryzysie Amerykę lat 30.
Słowa, słowa, słowa
Piszę o tych dwu historycznych planach z oczywistych przyczyn. Dzisiaj mamy i pandemię, z którą toczymy wojnę, i kryzys gospodarczy. Rządy przedstawiają więc programy odbudowy.
Przodują w tym oczywiście Stany Zjednoczone, które w ramach przyjętego w marcu Planu Ratunkowego (American Rescue Plan) wydadzą ok. 2 bln dol. Z tego np. 620 mld ma iść na infrastrukturę (m.in. remont bądź wymianę 10 tys. mostów i 30 tys. km autostrad), a 274 mld zł na dostęp do dóbr publicznych (np. szerokopasmowego internetu czy sieci ładowarek dla aut elektrycznych). Plan – to słowa prezydenta Bidena – „da temu narodowi, ludowi pracującemu, klasie średniej, ludziom, którzy zbudowali ten kraj, szansę na podjęcie walki”. Z kolei Unia Europejska w ramach Planu Odbudowy dla Europy (Recovery Plan for Europe) wyda 1,8 bln euro – w tym na zieloną transformację energetyczną. Szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen uważa, że dzięki programowi „wyzwanie, przed którym stanęliśmy, zmieni się w szansę (…) Europejski Zielony Ład i cyfryzacja zwiększą liczbę miejsc pracy i PKB, dadzą wigor społeczeństwom i zdrowie naszemu środowisku”. Można się domyślać, że podobnie wzniosłe słowa będą towarzyszyły ogłoszeniu planu rozwojowego przez rząd Polski – Nowego Ładu, którego elementy już poznaliśmy. Wiemy, że obok roszad w systemie podatkowym uruchomiony ma zostać m.in. program wsparcia inwestycji z użyciem Banku Gospodarstwa Krajowego.
Tak się składa, że na czas tworzenia programów odbudowy przez rządy Zachodu przypada też ogłoszenie kolejnego – 14. już – chińskiego planu pięcioletniego. Ten wyróżnia to, że nie jest reakcją na pandemię. Pojawił się, bo i tak by się pojawił – zgodnie z partyjnym planem wytyczania kolejnych kroków modernizacji państwa. Czternasta pięciolatka zakłada, że Chiny mają w końcu stać się innowacyjne. Z okazji przedstawienia najnowszego planu z ust oficjeli także padło wiele krzepiących słów.
Te piękne mowy to „nowa świecka tradycja”. Przy ogłaszaniu planu Marshalla było tak samo. Generał przekonywał, że projekt zakończy „europejski głód, biedę, desperację i chaos”, zaś Truman doszywał do tego ideologię obrony wolnego świata przez sowieckim zagrożeniem. – To inwestycja w światową wolność i pokój – mówił z kolei Roosevelt, obiecując Nowy Ład, przekonywał, że podniesie z kolan „zapomnianego człowieka na dole ekonomicznej piramidy”. Podniósł?
Piękne niewypały
To zależy od tego, kogo zapytać. Nowy Ład miał wyciągnąć USA z najgłębszego kryzysu w dziejach, ale historykom ekonomii coraz dalej jest do zgody, czy to się udało. Prof. Steven Horwitz, ekonomista z St. Lawrence University, tłumaczy w jednym z artykułów, że długo wierzono w to, jakoby „wydatki w ramach New Deal na roboty publiczne i inne programy przywróciły ludziom miejsca pracy i dały początek powolnemu wzrostowi Produktowi Narodowemu Brutto” (PNB uwzględnia produkt wytworzony przez pracę i kapitał całego narodu, czyli również przez obywateli danego kraju za granicą. PKB uwzględnia jedynie dobra i usługi wytworzone na terytorium danego państwa – red.).
Dlaczego wierzono? Największe spadki PNB i najwyższe bezrobocie notowano w latach 1932–1933, a gospodarka zaczęła rosnąć po 1933 r., w którym to roku uruchomiono New Deal. Skojarzenie efektu z przyczyną narzucało się samo. Zwłaszcza że było to zgodne z dominującą teorią ekonomiczną, w której zwiększone wydatki rządowe mogą zastępować spadki prywatnych inwestycji i konsumpcji. Ale w latach 90. XX wieku nadeszła fala ekonomicznego rewizjonizmu. Pokazano, że PNB na osobę skorygowane o inflację aż do wybuchu II wojny światowej nie powróciło do poziomu z 1929 r. Stopa bezrobocia spadła zaś do tego poziomu dopiero w 1941 r. – bo w 1939 r. wynosiła ponad 14 proc. Horwitz sugeruje, że przez dekady ekonomiści myśleli złymi kategoriami. Na przykład patrzyli na liczbę miejsc pracy zamiast na całkowitą liczbę przepracowanych godzin. „Nawet jeśli więcej ludzi pracowało, to w sumie pracowano krócej. W latach 1932–1934 liczba przepracowanych godzin nie zmieniła się, potem rosła do 1937 r., spadła w 1938 r. i znów wzrosła. Mimo tego wzrostu w 1940 r. była o 6 proc. niższa niż w 1929 r. Dopiero dzięki wojennej mobilizacji w 1941 r. pokonała ten poziom” – pisze Horwitz. Słaby to plan, który aby zadziałać, potrzebuje wojny światowej, prawda? Historyk ekonomii Robert Higgs w artykule „The Mythology of Roosevelt and the New Deal” (Mitologia Roosevelta i Nowego Ładu) dodaje, że amerykańska gospodarka nie wytworzyła w latach 30. XX w. żadnej dodatkowej akumulacji kapitału, a prywatne inwestycje zmniejszyły się w sumie o 3,1 mld dol. Wielu ekonomistów wskazuje, że New Deal tylko przedłużył problemy, zamiast je rozwiązać.
Co do planu Marshalla, to i tutaj ekonomiści powierzchownie traktowali przez lata wskaźniki makroekonomiczne. Skoro odrodzenie Europy zbiegło im się w czasie z wdrożeniem programu, to niechybnie musiał być on jego przyczyną, prawda? Właśnie nie. A przynajmniej nie do końca. Jak zauważył prof. Tyler Cowen z George Mason University, państwa, które otrzymały proporcjonalnie największą pomoc (Wielka Brytania, Szwecja i Grecja), rozwijały się wolniej niż te, które otrzymały jej najmniej (Niemcy, Austria, Włochy). Ta różnica miała, oczywiście, odrębne przyczyny, ale świadczy o tym, że samo wsparcie dynamicznego wzrostu nie gwarantowało.
Jacob Magid z Uniwersytetu Bostońskiego w pracy „The Marshall Plan” (plan Marshalla) pokazuje, że skala pomocy w rzeczywistości wcale nie była wielka. Stanowiła równowartość zaledwie 3 proc. zachodnioeuropejskiego PKB, a zwiększała tempo wzrostu produktu gospodarczego o ok. 0,3 proc., a tempo wzrostu inwestycji o 0,5 proc. Wypada to wyjątkowo blado w porównaniu z szumną retoryką, w której plan Marshalla ratował Europę i świat. Magid zwraca jednak uwagę na specyficzną i pozytywną cechę tamtej formy amerykańskiej pomocy. Była ona warunkowana wdrożeniem w Europie wolnorynkowych reform, w tym zniesienia zabójczej dla gospodarki kontroli cen, która charakteryzowała czasy wojny, oraz otwarcia na handel międzynarodowy i inwestycje. Oznaczało to konieczność obniżania ceł i deregulację. „Europejczycy sami z siebie nie wybraliby takiego kierunku, byli raczej zajęci odtwarzaniem przedwojennego systemu gospodarczego i przedwojennej równowagi politycznej niż integracją i liberalnym kapitalizmem. To ciągła presja USA wymusiła zmiany” – stawia tezę Magid.
Wdrażanie suflowanych z USA reform zależało już od lokalnych polityków, co tłumaczy różnice w dynamice wzrostu PKB między krajami Europy. Niemcy miały to szczęście, że u ich sterów znaleźli się tacy ludzie jak Ludwig Erhard, zwolennik ordoliberalizmu, potężnej idei przyświecającej decydentom tego kraju (choć już trochę przyćmionym światłem) do dzisiaj. Niezdolność do dostrzeżenia tego ważnego niuansu planu Marshalla do dziś zwodzi wielu w kierunku planistycznym. To nie plan zmienił oblicze Europy, tylko fakt, że wymusił dobrą politykę.
Planowanie jest OK, ale…
Niektóre plany obdarzone są inną zwodniczą cechą. Dotyczą celów, które w praktyce realizują nie rządy, a sam rynek – ale potem władze zasługi przypisują sobie.
Tym charakteryzują się chińskie pięciolatki, które właściwie polegają na jednym: za każdym razem trochę bardziej otwierają gospodarkę. Więcej rynku dynamizuje wzrost PKB i redukuje biedę, zaś partia chwali się osiągnięciami. Problemy pojawiają się, gdy spojrzeć na efekty innych niż deregulacyjne elementy tych programów – te związane z interwencją państwa. Rządowe inwestycje, jak pokazuje w swoich pracach m.in. Donghua Chen z Uniwersytetu w Nanning, wypychają prywatne, prowadząc do przeinwestowania. Słowem, przegrzewają gospodarkę, tworząc problemy strukturalne, które będą miały poważne konsekwencje w przyszłości. A właściwie Chiny już ich doświadczają, bo w pobudowanych na gwałt osiedlach często nie ma komu zamieszkać, a na superszybkie pociągi stać tylko garstkę, co pogłębia poziom zadłużenia kolei.
Ale może kiepskie planowanie to tylko przypadłość Chin? Może zachodnie wielkie rządowe programy są lepsze, rzetelniejsze i zadziałają zgodnie z oficjalnymi intencjami? Uratują nas i wzbogacą? Uważam to za założenie na tyle naiwne, że nie warto poświęcać mu ani jednej linijki więcej. Zresztą wierzący w nie i tak zazwyczaj znajdują więcej przestrzeni medialnej niż „planosceptycy”. Nie chciałbym jednak, by tekst ten wybrzmiał jako tyrada przeciw planowaniu w ogóle. Co do zasady nie ma w nim nic złego – jest koniecznością. Każdy z nas nieustannie stara się oceniać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzeń i w zależności od tej oceny podejmuje decyzje. Czym innym jednak jest snucie planów względem własnej osoby i własnych zasobów, czym innym względem jakiejś grupy i jej zasobów. To drugie jest znacznie bardziej złożone i z tego powodu znacznie bardziej narażone na błędy. Ale nie jest niemożliwe.
Dzięki rynkowemu systemowi koordynacji funkcjonują sprawnie korporacje. Amazon zatrudnia ok. 1,3 mln osób, w których imieniu zarządzają tysiące menedżerów. Ich prognozy są relatywnie skuteczne, bo nieustanne „sprawdzam” mówią im codziennie setki milionów konsumentów, których zignorowanie groziłoby bankructwem. Planowanie w przedsiębiorstwie to kwestia życia i śmierci. Traktuje się je bardzo poważnie. Ale planowanie z poziomu rządu to zupełnie inna para kaloszy. Tu nie tylko wytyczamy działania z użyciem zasobów, które do nas nie należą, lecz także snujemy je w odniesieniu do osób, które w dużej części nie podzielają naszych celów i wartości – przy czym nie ciąży na nas odpowiedzialność za sytuację, w której prognozy okazują się wadliwe. Nie mamy „skóry w grze” – jeśli przykładowo z powodu naszego pomysłu na stacjach zabraknie paliwa, to my jako funkcjonariusze państwa będziemy korzystać z rezerw. W efekcie istnieją wszystkie możliwe bodźce do tego, by wielkie rządowe plany okazywały się niewypałami i bardzo niewiele, by były skuteczne i zarazem korzystne dla ogółu, a nie tylko dla garstki ich realizatorów.
Kupowanie głosów
Patrząc na „nowe łady” proponowane w przeszłości, można śmiało postawić tezę, że głównym bodźcem do ich formułowania było co innego niż dbałość o dobro narodu czy świata. Wróćmy do planu Marshalla. Ekonomista z American Institute for Economic Research Jeffrey Tucker w tekście „The Marshall Plan Myth” (Mit planu Marshalla) zauważa: „Po wojnie osłabła popularność Trumana, razem zresztą z ogólnie rozumianą popularnością rządu. Amerykanie chcieli powrotu do polityki rekomendowanej przez Waszyngtona i Jeffersona: handluj ze wszystkimi, nie zadzieraj z nikim. Ton debacie publicznej nadawał republikanin Robert Taft, bohater wolnego handlu. Chciał cięć podatków, wydatków i końca nieustannej ingerencji rządu w życie obywateli i firm. (…) Truman musiał zrobić coś dużego i był tego świadom”. Tym czymś, co miało wzmocnić jego notowania, był plan Marshalla.
Truman wiedział, że wielkie plany to dobry sposób na konsolidację elektoratu. Rozmiar ma znaczenie, bo wszystko, co duże, robi na nas wrażenie. Gdy politycy stwierdzą, że ich koncepcja ogarnia całokształt rzeczywistości społeczno-gospodarczej i pomachają nam przed nosem grubym tomiszczem zawierającym lepszą przyszłość, a przy okazji wręczą do ręki hojne świadczenia, nasz zmysł krytyczny słabnie. Truman nauczył się tego od Roosevelta, który dzięki wyjątkowo hojnej (acz nieskutecznej) strategii wyciągania Amerykanów z kryzysu, wygrał dwukrotnie wybory. Plan Marshalla był skierowany co prawda do narodów Europy, ale jego beneficjentami były de facto amerykańskie korporacje. Stały się wehikułami transmisji funduszy na Stary Kontynent, dzięki niemu też uzyskiwały rynki zbytu i przestrzenie inwestycyjne. Potrzebowały tego, bo były świadome, że w latach 30. i w czasie wojny swoją rentowność zawdzięczały wyłącznie rządowym subsydiom, a nie produktywnej działalności. Cały amerykański przemysł poparł Trumana i współuczestniczył w tworzeniu podniosłej atmosfery poparcia dla programu subsydiowanego wzmacniania odporności wolnego świata na komunizm.
Nie dość jednak, że podobne plany robią tak duże wrażenie, iż w emocjach nie zauważamy ich miałkości, to jeszcze pozwalają rządom ukrywać mniejsze i większe zaniechania i błędy. Współczesne władze łapią sto srok za ogon, wchodząc w każdą dziedzinę gospodarki, ale jednocześnie pozbywają się zasobów, by efektywnie realizować podstawowe funkcje. Dlatego niemal wszystko, czego się tkną, nosi znamiona prowizorki. Interwencjonizm nigdy nie szedł w parze np. z dobrym sądownictwem i ochroną wolności obywateli. Zazwyczaj korodował te sfery jeszcze mocniej. Roosevelt – deklarujący się jako „demokrata i chrześcijanin” – nie miał problemu z tym, żeby jego administracja działała w quasi-faszystowskim stylu i by np. za łamanie regulacji Nowego Ładu biedni ludzie byli publicznie stygmatyzowani albo trafiali za kratki (np. pewien 49-letni pracownik pralni trafił do więzienia na trzy miesiące za to, że przyjął 35 centów za wyprasowanie garnituru zamiast przepisowych co najmniej 40 centów). Roosevelt nie miał też problemu z rozmontowywaniem niezależności sądów. W 1937 r., gdy Sąd Najwyższy odrzucił część legislacji Nowego Ładu jako niekonstytucyjną, Roosevelt naciskał na zwiększenie składu SN o dodatkowych swoich nominatów. Miał nadzieję, że to przeważy szalę sprawiedliwości na jego korzyść. Zmian, na szczęście, nie udało się wdrożyć. Mimo to do Roosevelta przylgnęła łatka dyktatora.
O jeden plan za daleko
Dzisiejsze nowe wielkie plany rządowe – europejskie, amerykańskie, polskie – mogą przynieść jeden z dwóch rezultatów.
Mogą po prostu nie wypalić. Para pójdzie w gwizdek. Takich programów, których, mówiąc korporacyjnym slangiem, „nie dowieziono”, jest na pęczki. Weźmy słynną strategię lizbońską, którą zaprezentowała Unia Europejska w 2000 r. Miała ona uczynić z UE „najbardziej konkurencyjną i dynamiczną gospodarkę świata”. Zabawne. Plan Morawieckiego z 2016 r. to także w dużej mierze lista pobożnych życzeń.
Oczywiście na planach-niewypałach dorabia się zwykle duża grupa kolesiów tego czy owego planisty, ale to i tak niewygórowana cena za głupotę rządowego planowania, bo zawsze może być gorzej.
Mowa o sytuacjach, gdy mimo że plan nie działa, potrzeba planowania przeradza się w konieczność odrzucenia gospodarki rynkowej. Przykłady to oczywiście gospodarki socjalistyczne, od sowieckiej po dzisiejszą Wenezuelę. Istnieje niebezpieczeństwo, że któryś z przyszłych wielkich programów zostanie zbudowany na bazie założenia prowadzącego w taką stronę, np. na bazie teorii degrowth (zero wzrostu), zgodnie z którą należy m.in. ocalić klimat czy zasypać nierówności. „Fabryki, pociągi, lotniska, szkoły musiałyby pracować zaledwie przez jedną trzecią normalnego czasu funkcjonowania, elektryczność, ogrzewanie, gorąca woda musiałyby być dostępne przez 8 godzin dziennie, a autem można byłoby jeździć raz na trzy dni...” – pisze krytycznie o degrowth lewicujący ekonomista Branko Milanovic.
Ale i przedstawione już plany niosą ryzyko wyewoluowania w niebezpieczną, quasi-socjalistyczną stronę. Ludwig von Mises, papież wolnego rynku, zauważał, że socjalizm ma dwa wzorce. W pierwszym następuje nacjonalizacja. Wszystko należy do państwa. W drugim „nominalnie i powierzchownie własność pozostaje prywatna, mamy rynki, ceny, pensje, stopy procentowe”, ale to „fasada”, bo tak naprawdę nawarstwiające się interwencje rządu i rządowe inwestycje całkowicie definiują funkcjonowanie wymienionych instytucji. Państwo staje się ostatecznym sternikiem procesu produkcji i faktycznym właścicielem jej środków. Mises nazywał to „wzorcem Hindenburga” – od Paula von Hindenburga, twórcy niemieckiego wojennego socjalizmu w trakcie I wojny światowej. W takim systemie nie ma już przedsiębiorców, a tylko „zarządcy”, którzy kupują i sprzedają, zatrudniają i zwalniają, ale „muszą służyć bezwarunkowo rozkazom wydanym przez rządowe biuro zarządzania produkcją”.
Dlaczego ryzyko przekształcenia się w „socjalizm Hindenburga” miałoby dotyczyć planów Bidena czy Unii Europejskiej? Ze względu na ich ogromną skalę i fakt współwystępowania. W tych okolicznościach przyznanie się do ewentualnej porażki będzie bardzo trudne. Błąd będzie pociągał za sobą kolejne błędy – a nie porzucenie błędnej drogi.
