Kancelaria Prezydenta zakończyła pierwsze konsultacje nad projektem ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw. Nowe przepisy mają regulować m.in. sposoby wpływu mieszkańców na funkcjonowanie organów samorządu czy wprowadzać mechanizmy współpracy władzy lokalnej.
Samorządowcom nie podoba się jednak drobiazgowość regulacji, która praktycznie uniemożliwia uwzględnienie lokalnych uwarunkowań. Wszystkie zastrzeżenia organizacji samorządowych otrzymali już twórcy ustawy.
– Teraz trwa ich analiza. Na jej podstawie przygotowujemy zmodyfikowaną wersję projektu – zapowiada Olgierd Dziekoński, sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta, koordynujący prace nad projektem ustawy. Dodaje, że część uwag ma szansę na uwzględnienie. W ocenie prezydenckiego ministra poprawiona wersja projektu zostanie przygotowana do końca maja. Wtedy ponownie zostanie poddana ocenie zainteresowanych.

Niepotrzebne rozwiązania

Projekt ustawy stawia prze-de wszystkim na wzmocnienie wpływu mieszkańców na decyzje podejmowane przez samorządowców. W tym celu wprowadza m.in. obowiązkowe konsultacje decyzji podejmowanych przez władze lokalne. Mają im przykładowo podlegać plany zagospodarowania przestrzennego, zmiany w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, plany finansowe czy statuty samorządów. W ocenie ekspertów takie rozwiązania ze względu na szczegółową procedurę ich przeprowadzania, a także szeroki zakres są nieporozumieniem.
– Propozycje konsultacji zmian w budżecie są niepotrzebne. Wiele z nich ma charakter automatyczny, np. wynikają z przyjęcia dotacji – tłumaczy Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich. Dodaje, że konsultacjom należałoby poddać budżet w fazie prac nad jego projektem, kiedy do rocznego planu finansowego gmin czy powiatów można jeszcze wprowadzać zmiany.
Podobne zastrzeżenia dotyczą planów zagospodarowania przestrzennego.
– W tym przypadku dodatkowo sama ustawa o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym przewiduje procedurę udziału mieszkańców w jego uchwaleniu. – podsumowuje Andrzej Porawski.

Wzrosną koszty

Zbyt daleko idące są też propozycje dotyczące aktywności obywatelskiej. Spowodować to może paraliż funkcjonowania władz samorządowych.
– Na przykład kilkunastu mieszkańców gminy czy powiatu mogłoby bez jakiejkolwiek potrzeby i najmniejszych konsekwencji angażować w sposób ciągły organy samorządu terytorialnego, dziesiątki urzędników i znaczące kwoty na ekspertyzy, raporty itd. – mówi Andrzej Płonka, starosta bielski oraz wiceprezes Związku Powiatów Polskich. Dodaje, że wprowadzenie takich rozwiązań będzie się wiązało ze znaczącym rozbudowaniem administracji samorządowej i dodatkowymi kosztami. Te trzeba będzie przeznaczać na obsługę nowych zadań przewodniczących rad i sejmików województw.
Dodatkowo przedstawiciele gmin, powiatów i województw podkreślają, że konsultacje społeczne nie mogą zastępować pracy samorządów lokalnych. Tymczasem przewidywana w projekcie możliwość bezpośrednich inicjatyw uchwałodawczych przez grupę 15 mieszkańców może blokować projekty realizowane przez samorządy, a nawet uniemożliwić podejmowanie trwałych długofalowych decyzji.
Zdaniem Tomasza Srokosza, radcy prawnego i partnera w kancelarii Krupa, Srokosz, Patryas Sp. k., zastrzeżenia budzi też powielanie obowiązujących już dzisiaj rozwiązań ustawowych.
– Na przykład w wielu istniejących już aktach prawnych przewidziano możliwość konsultacji ze społecznością lokalną. Regulacje te wprawdzie nie są często wykorzystywane, jednak pozwalają na prowadzenie dialogu pomiędzy władzą samorządową a mieszkańcami – tłumaczy Tomasz Srokosz. Dodaje, że większa edukacja społeczna byłaby wystarczającym narzędziem do prowadzenia dialogu na poziomie samorządu, zwłaszcza jeżeli dotyczy niewielkich gmin lub powiatów.



Ingerencja w autonomię

Wiele zastrzeżeń samorządowców dotyczy również spraw ustrojowych. W ich ocenie projekt ustawy zakłóca dotychczasową równowagę pomiędzy organami stanowiącym i wykonawczym. Równocześnie utrudnia on zarządzanie gminą, powiatem lub województwem oraz wydłuża proces decyzyjny w kwestiach istotnych dla wspólnot lokalnych.
– Niektóre rozwiązania w sposób nieuzasadniony ingerują w autonomię organów powiatu i województwa – podkreśla Andrzej Płonka. Skrajnym tego przykładem jest propozycja związania organów stanowiących decyzjami konwentu.
– Zapis ten jest sprzeczny z regulacjami rozdziału VII Konstytucji RP. Proponuje się rolę władczą dla konwentów i role nakazowe dla rad samorządu terytorialnego, a to jest nie do przyjęcia. – przekonuje Andrzej Płonka. Dodatkowo w ocenie środowisk samorządowych nie ma potrzeby wprowadzania kolejnego ośrodka decyzyjnego w samorządach (obecnie są nimi wójt, zarząd powiatu i województwa oraz organy stanowiące).
– Jeżeli ma powstać konwent, to powinien on mieć uprawnienia koordynacyjne i konsultatycjne, a nie władcze – mówią jednym głosem korporacje samorządowe.
Równocześnie w projekcie nie uwzględniono istniejących już form współpracy subregionalnej, między szczeblem powiatu a województwa. Przykładowo takie porozumienia w woj. śląskim doprowadziły do korzystnej zmiany zasad rozdziału środków europejskich. Podobnych przykładów jest jednak więcej. W ocenie Jarosława Kapsy z Urzędu Miasta w Częstochowie struktury porozumień samorządowych powinny wynikać z potrzeb mieszkańców, a nie tylko z odgórnie zadekretowanego podziału administracyjnego.
– Im większa materia regulowana projektem ustawy, tym większe wątpliwości – ocenia Jarosław Kapsa. W efekcie zamiast zwiększyć partycypacje obywatelską, zwiększymy chaos decyzyjny.
Nie trzeba zmieniać obecnych zasad funkcjonowania samorządu
Marek Chmaj | profesor z Wyższej Szkoły Psychologii Społecznej w Warszawie, radca prawny z kancelarii Chmaj i Wspólnicy
Istota samorządu to jego decentralizacja, tak więc próby wprowadzania rozwiązań mających na celu związanie organów gmin czy powiatów nawet przez konwent złożony z wójtów i starostów obarczone jest ryzykiem niekonstytucyjności. Po to ustawodawca przewidział organy stanowiące w jednostkach samorządu terytorialnego, aby miały one możliwość stanowienia praw obowiązującego na ich terenie. Obecne rozwiązania dotyczące funkcjonowania samorządu terytorialnego są dobre, a wprowadzanie nowych rozwiązań musi być przemyślane. Przy nowelizowaniu przepisów należy jednak pamiętać, że tam, gdzie o podobnych sprawach decyduje wiele organów, trudno jest egzekwować odpowiedzialność.