Nie każda uchwała podejmowana przez organ stanowiący gminy jest aktem prawa miejscowego. Taki status ma tylko takie rozstrzygnięcie, które jest wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w celu jego wykonania. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak w przypadku ustawy, jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym
Akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zostały zaliczone do prawa powszechnie obowiązującego. W praktyce oznacza to, że prawo miejscowe wydawane przez organy stanowiące gmin, powiatów i województw może określać prawa i obowiązki wskazanych w nich podmiotów, a w szczególności obywateli czy przedsiębiorców. W odróżnieniu jednak od ustawy czy rozporządzeń zaliczanych przez konstytucję do źródeł powszechnie obowiązującego prawa na całym obszarze kraju, zakres terytorialny obowiązywania wszystkich rodzajów aktów prawa miejscowego ogranicza się tylko do obszaru, na jakim działają organy danego szczebla i rodzaju (art. 94 zd. 1 konstytucji). Innymi słowy dana uchwała obowiązuje na terenie właściwości rady gminy, która ją wydała i ma zastosowanie do wszystkich przebywających na tak określonym obszarze.
Akty prawa miejscowego wydawane są na zasadach i w trybie określonym w poszczególnych ustawach (art. 94 konstytucji). Oznacza to, że kompetencja organu stanowiącego gminy do wydania aktu prawa miejscowego musi wywodzić się tylko z ustawy zawierającej szczegółowe upoważnienie ustawowe. Co więcej, akty prawa miejscowego mogą być stanowione albo przez odpowiednie organy administracji rządowej, albo przez organy samorządu terytorialnego. W konsekwencji ze swojej natury prawo miejscowe ma wysoki stopień konkretyzacji, który uzależniony jest od różnych miejscowych warunków i zastosowanej przez organ je wydający techniki legislacyjnej.
Tak jak w przypadku każdego źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, również warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego ustanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 konstytucji), zaś zasady i tryb ogłaszania określa ustawa (art. 88 ust. 2 konstytucji).
Brak definicji
Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 6 października 2004 r. (SK 42/2002, LexPolonica nr 373922), ustawa posługuje się tylko ogólną definicją aktów prawa miejscowego. Jednak w ocenie sędziów Trybunału Konstytucyjnego mimo dużego zróżnicowania tych aktów zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym (akty organów administracji rządowej, jak i samodzielnych, o zupełnie innej pozycji ustrojowej, organów samorządu terytorialnego) konstytucja nie wymienia ich nazw rodzajowych. W poszczególnych ustawach, będących podstawą wydawania aktów prawa miejscowego, występują one jako uchwały, zarządzenia lub rozporządzenia porządkowe, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego itp. Co więcej, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego samo nazwanie jakiegoś aktu administracji rządowej rozporządzeniem, a aktu organu samorządu terytorialnego uchwałą itp., nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zatem każdorazowe ustalenie, czy dany akt mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej i takiego, a nie innego stopnia konkretyzacji jest lub nie jest aktem prawa miejscowego.
Akty prawa miejscowego są stanowione najczęściej na terenie całej jednostki podziału terytorialnego. Zdarza się również, że są one stanowione dla części obszaru jednostki, np. w zakresie stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy lokalne nie mogą jednak regulować zagadnień należących do innych jednostek organizacyjnych. Zakaz ten dotyczy zarówno jednostek tego samego szczebla administracyjnego, jak i innych.
W niektórych przypadkach przepisy upoważniające jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów miejscowych wymagają przeprowadzenia dodatkowych procedur, jak np. uzyskanie opinii bądź wydanie aktu w uzgodnieniu, za porozumieniem czy też za zgodą innego, wskazanego w przepisie podmiotu.
Warto również pamiętać, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać subdelegacji do ich wydawania przez inne podmioty. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 1992 r. (SA/Wr 1057/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 94), stwierdzając, że rada gminy nie może przenosić swego uprawnienia do stanowienia przepisów gminnych (obecnie aktów prawa miejscowego) na zarząd gminy (obecnie wójta, burmistrza, prezydenta miasta).
Podstawa wydania aktu
Ustawa o samorządzie gminnym (analogiczne rozwiązania obowiązują w przypadku powiatów i województw, przy uwzględnieniu specyfiki tych jednostek samorządu terytorialnego – red.) przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednocześnie na podstawie ustrojowej ustawy samorządowej organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
● wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
● organizacji urzędów i instytucji gminnych,
● zasad zarządu mieniem gminy,
● zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Równocześnie ustawa o samorządzie gminnym upoważnia organ stanowiący gminy do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Stanowienie takich przepisów przez radę gminy jest tylko możliwe w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Tak ustanowione przepisy mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
W uzasadnieniu do wyroku z 15 listopada 2007 r. (III SA/Lu 511/07, www.orzecznictwo.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym są wydawane w celu uregulowania stosunków społecznych, którymi nie zajął się ustawodawca i wyznaczył granice tej regulacji jednostkom samorządu terytorialnego, np. w sferze ochrony życia czy zdrowia. Innymi słowy chodzi o uregulowanie sytuacji występujących lokalnie, a mających zarazem charakter nadzwyczajny, co do których brak jest dodatkowo innych przepisów powszechnie obowiązujących. W konsekwencji istota upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego o charakterze porządkowym sprowadza się do wypełniania ewentualnych luk w prawie. Przepisy te zatem uzupełniają system źródeł prawa.
Niezbędna uchwała
Zgodnie z ogólnymi wytycznymi ustawowymi akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Taka decyzja wójta podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu.
Nie każda jednak uchwała podejmowana przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. O tym, czy tak jest, rozstrzyga w pierwszej kolejności upoważnienie ustawowe. Dodatkowo przesądza o tym generalny i abstrakcyjny charakter uchwały. Zwrócił na to uwagę wojewoda małopolski, badając w trybie nadzoru uchwałę rady miasta w Skale w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu przysługującego członkom ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę (rozstrzygnięcie nadzorcze z 1 grudnia 2010 r., nr WN.II.0911-120-10). W uzasadnieniu swojego stanowiska wojewoda podkreślił, że art. 28 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 z późn. zm.) przewiduje kompetencje rady gminy do wydania prawa miejscowego w tym zakresie. O tym, że uchwała taka uchwałą jest aktem prawa miejscowego zdaniem organu nadzoru przesądza jej generalny i abstrakcyjny charakter. Dodatkowo jest ona skierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów (członków ochotniczych straży pożarnych gminy), który w okresie obowiązywania uchwały może ulec wielokrotnie zmianom. Równocześnie omawiana uchwała ma charakter normatywny, wyznaczający w sposób kategoryczny adresatom tej normy pewien sposób zachowania, poprzez określenie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych biorących udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanych przez Państwową Straż Pożarną. Dodatkowo na mocy takiej uchwały dla członków ochotniczych straży pożarnych powstaje uprawnienie do otrzymania ekwiwalentu w wysokości ustalonej w uchwale, jak też roszczenie o jego otrzymanie.
Upoważnienie ustawowe
Podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny (ustawy), który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw, wyznacza zadania lub kompetencje organu. Jest to warunek bezwzględny, niedopuszczający wyjątków. Fakt ten podkreślił w wyroku z 26 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (IV SA/Wr 12/2008, LexPolonica nr 2050705). W ocenie sądu stanowienie prawa miejscowego na podstawie rozporządzenia jest działaniem bez podstawy prawnej, naruszającym regułę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i skutkującą kwalifikowaną wadą aktu, powodującą jego nieważność. W uzasadnieniu swojego stanowiska WSA podkreślił, że akty prawa miejscowego można stanowić wyłącznie w granicach i podstawie ustaw, a to wyklucza możliwość powoływania się na upoważnienie zawarte w rozporządzeniach. Prowadzi to do wniosku, że stanowienie aktów prawa miejscowego w oparciu o upoważnienie wyprowadzone z aktu podustawowego uznać należy za niekonstytucyjne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r. P 6/2002 OTK 2002/7 poz. 91 dotyczący konstytucyjności wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych). Innymi słowy w ocenie sędziów, skoro ustawodawca w art. 94 Konstytucji zdecydował, że upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego powinien udzielać ustawodawca, to za niedopuszczalne należy uznać udzielanie tego upoważnienia w akcie podustawowym. Takie bowiem działanie pozbawione jest podstawy prawnej.
Same upoważnienia do stanowienia przepisów miejscowych mogą mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. O tym, czy dane upoważnienie ma charakter obligatoryjny (zobowiązujący dany podmiot do wydania aktu prawa miejscowego), czy fakultatywny (zapewnia swobodę korzystania z upoważnienia), przesądza sposób, w jaki dane upoważnienie zostało sformułowane. Użyty zwrot, np. „rada gminy wyda, określi, ustali” świadczy o obligatoryjnym charakterze upoważnienia. W przypadku upoważnień fakultatywnych najczęściej używane jest sformułowanie: „może określić”.
Akty prawa miejscowego najczęściej ustanawiane są dla terenu całej jednostki samorządu terytorialnego. Zdarza się jednak, że są one stanowione dla części obszaru jednostki, np. w zakresie planowania przestrzennego. Przepisy lokalne nie mogą jednak regulować zagadnień należących do innych jednostek organizacyjnych. Zakaz ten dotyczy zarówno jednostek tego samego szczebla administracyjnego, jak i innych.
W niektórych przypadkach przepisy upoważniające jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów miejscowych po spełnieniu dodatkowych wymagań, jak np. uzyskanie opinii bądź wydania aktu w uzgodnieniu, za porozumieniem czy też za zgodą innego, wskazanego w przepisie podmiotu.
W rozstrzygnięciu nadzorczym z 7 kwietnia 2010 r. (NR NK.III-AR-0911-1-17/2010) wojewoda opolski podkreślił, że formułując delegację do wydania aktu wykonawczego, ustawodawca przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zdaniem wojewody oznacza to, że z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie uznającym za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego. W wyroku z 14 października 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17) podkreślił, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Innymi słowy w przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać.
Redakcja uchwały
Przy redakcji każdej uchwały, w tym przede wszystkim tej o cechach aktu prawa miejscowego, obowiązują obligatoryjne standardy wprowadzone przez zasady techniki prawodawczej – załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. nr 100, poz. 908). Zgodnie z par. 143 rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem par. 141, w dziale V, z wyjątkiem par. 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2 – 7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wyjaśnijmy przy tym, że dział VI dotyczy projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, dział V określa zasady obowiązujące przy przygotowywaniu projektów rozporządzeń, zaś dział II i I wiąże się z opracowywaniem projektu ustawy. Analiza tych przepisów pozwala wskazać, że przy uchwalaniu prawa miejscowego radę gminy obowiązują następujące zasady:
● podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf (par. 124 zasad),
● akt powinien być zbudowany odpowiednio do schematu wskazanego dla ustawy i rozporządzenia, co oznacza, że powinien zawierać część nagłówkową, podstawę prawną uchwały, przepisy merytoryczne (wykonanie upoważnienia ustawowego), określenie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały, przepisy przejściowe, dostosowujące i przejściowe,
● w akcie prawa miejscowego nie powinno się (par. 136 i 137 zasad) nie tylko zawierać przepisów sprzecznych z aktami wyższego rzędu, ale także powtarzać przepisów tych aktów lub bez wyraźnego upoważnienia ustawy modyfikować (wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, Dz.Urz. Woj. Doln. 2003, poz. 1520),
● do projektu powinno być załączone uzasadnienie (par. 131 zasad), którego dany organ jednak nie uchwala, chyba że taki obowiązek wynika z odpowiedniego przepisu prawa,
● warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie,
● organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podejmować uchwały tylko w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego.
Ogłoszenie prawa
Zasady ogłaszania aktów normatywnych regulują przepisy ustawy z o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ogłoszenie aktu normatywnego (prawa miejscowego) jest obowiązkowe. Akty ogłasza się niezwłocznie.
Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ogłoszenie aktów prawa miejscowego jest warunkiem ich obowiązywania. W uzasadnionych przypadkach akty prawa miejscowego mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w Dzienniku Urzędowym. W świetle powyższego należy podkreślić, że niedopuszczalne są zapisy często zdarzające się w aktach prawa miejscowego uchwalanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie których akty prawa miejscowego wchodzą w życie z dniem podjęcia bądź mają wsteczną moc obowiązującą.
Natomiast przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy te mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów, również z dniem ich ogłoszenia.
Podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ. Na oryginale obok podpisu organu umieszcza się pieczęć urzędową. Oryginał aktu wraz z trzema kopiami jest przedstawiany wojewodzie z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym.
Przepisy porządkowe zgodnie z regulacją samorządowych ustaw ustrojowych w pierwszej kolejności ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu. Ogłoszenie przepisów porządkowych w powyższy sposób nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.
Warto pamiętać, że do obowiązków każdej jednostki samorządu terytorialnego należy prowadzenie zbioru lokalnych przepisów. Jest on dostępny do powszechnego wglądu w siedzibie urzędu, w którym ustanowiono prawo.
Zasady prawidłowej legislacji
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ukształtowało zasady uchwalania prawa, tzw. zasady przyzwoitej legislacji, które znajdują pełne zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Ich nieprzestrzeganie może skutkować nieważnością podjętych przez rady (sejmiki) uchwał. Z tych względów radni tworzący prawo miejscowe powinni pamiętać, że:
● prawo nie działa wstecz, a w konsekwencji zabronione jest stanowienie prawa miejscowego, które obowiązywałoby z mocą wsteczną,
● niezbędne jest wprowadzenie okresu dostosowawczego, przed wejściem w życie nowego prawa (vacatio legis),
● prawo musi być jasne, klarowne i nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych,
● należy chronić prawa nabyte, co oznacza, że uzyskane raz prawo nie powinno być odbierane bądź niekorzystnie zmieniane.
Publikacja prawa miejscowego
W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:
● akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,
● akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy,
● statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów,
● akty prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,
● wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy,
● porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między: jednostkami samorządu terytorialnego oraz jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej,
● uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa,
● obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy,
● rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego,
● statut urzędu wojewódzkiego,
● inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.
Podstawa prawna
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn.zm.).
Ustawa z 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. nr 17, poz. 95 z późn. zm.).
Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908).