Gmina samodzielnie lub z innymi jednostkami samorządu może utworzyć stowarzyszenie. Przepisy prawne mogą także zezwalać na wstąpienie gminy do innych stowarzyszeń, których członkami są osoby fizyczne lub prawne.
Gminy w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów mogą tworzyć stowarzyszenia. Organizacje te są dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych. Posiadają one osobowość prawną (art. 2 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach). Podstawy ich funkcjonowania zostały określone w art. 84 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). W przeważającej mierze stosuje się jednak przepisy ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, a wobec stowarzyszeń gmin będących organizacjami pożytku publicznego ustawę z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 234, poz. 1536).
Członkowie stowarzyszeń
Stowarzyszenie gmin jest odrębną osobą prawną. Nie może być ono tworzone pod postacią stowarzyszenia zwykłego. Ustawa o samorządzie gminnym nie posługuje się bowiem tym pojęciem. Ponieważ stowarzyszenie gmin stanowi przykład regulacji szczególnej wobec stowarzyszeń, nie można jej więc interpretować rozszerzająco.
Członkami stowarzyszenia obligatoryjnie są gminy, mogą nimi być także pozostałe jednostki samorządu terytorialnego. Dopuszczalne więc są stowarzyszenia, w których członkami są jedynie gminy, oraz takie, w których oprócz gmin członkami są powiaty lub województwa. W literaturze wskazuje się, że niemożliwe jest uczestnictwo innych podmiotów (np. innych osób prawnych, osób fizycznych). Wniosek taki wynika z treści art. 84 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którą uprawnienie do tworzenia stowarzyszeń przysługuje gminom, które mogą dopuścić jeszcze powiaty bądź województwa. W wyroku z 17 października 2008 r. (I OSK 483/2008, ONSAiWSA 2009/5/10) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) jednak stwierdził, że gmina może wstępować do stowarzyszeń, których wyłącznymi członkami nie są jednostki samorządu, pod warunkiem że ustawa wprost przewiduje taką możliwość. Przykładem jest ustawa z 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz.U. nr 62, poz. 689 z późn. zm.). Jej art. 4 ust. 1 pozwala bowiem na tworzenie regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych. Do ich tworzenia i działania stosuje się wprost przepisy prawa o stowarzyszeniach. Członkiem tych organizacji mogą być osoby fizyczne i prawne.
Procedura założycielska
Procedurę utworzenia stowarzyszenia gmin wszczyna uchwała walnego zgromadzenia dotycząca tworzenia (lub przystąpienia) stowarzyszenia gmin. Wykonanie takiej uchwały powinno być powierzone organowi wykonawczemu gminy. Przed jej podjęciem przez daną radę gminy powinny się odbyć nieformalne rozmowy zainteresowanych gmin, na podstawie których wypracowuje się zasady działania przyszłego stowarzyszenia.
Najważniejszym dokumentem regulującym działalność stowarzyszenia jest statut zgromadzenia gmin. Nie jest on aktem prawa miejscowego. Statut stanowi bowiem przykład czynności o charakterze cywilnym, podejmowanych przez osoby prawne. Nie może on więc regulować zasad wykonywania zadań publicznych gmin ani przekazywać stowarzyszeniu tych kompetencji.
Rejestracja stowarzyszenia gmin odbywa się na podstawie ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 168, poz. 1186 z późn. zm.). Stowarzyszenia gmin wpisywane są do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
Cele ustawowe
Stowarzyszenia gmin są podmiotami o wyraźnie w art. 84 ust. 1 u.s.g. sprecyzowanych celach. Jednym z nich jest wspieranie idei samorządu terytorialnego. Cel ten jest jednocześnie zadaniem własnym gminy (art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.). Uznać więc należy, że stowarzyszenie gmin może być powoływane w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Zadanie polegające na wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządu terytorialnego gmina może realizować przez stowarzyszenie gmin lub samodzielnie.
Zadaniem stowarzyszenia gminnego jest poza tym obrona wspólnych interesów. Obejmuje ona uprawnienie (a nawet obowiązek) wypowiadania się stowarzyszenia w sprawach publicznych dotyczących obrony wspólnych interesów. W tym zakresie w literaturze wskazuje się na trzy płaszczyzny aktywności. Pierwsza polega na wypowiadaniu się stowarzyszeń gmin w zakresie projektowanych regulacji dotyczących tego szczebla samorządu terytorialnego. Druga obejmuje realizowanie działań publicznych poza sferą projektowania aktów normatywnych. Trzecia natomiast dotyczy działalności informacyjno-edukacyjnej na rzecz gmin-członków stowarzyszenia w celu podnoszenia poziomu wiedzy o sposobach podejmowania prawnych działań w zakresie obrony wspólnych interesów gmin, jak również identyfikowania tych interesów i wzajemnej wymianie informacji.
W orzecznictwie wskazuje się, że gminy mogą przystąpić tylko do takich stowarzyszeń, których cele wyznacza art. 84 ust. 1 u.s.g. (por. np. wyroki WSA w Rzeszowie: z 25 stycznia 2006 r., II SA/Rz 524/2005, LexPolonica nr 2141461 oraz z 5 czerwca 2008 r., II SA/Rz 266/2008, LexPolonica nr 2217729). Z poglądem tym nie zgadzają się przedstawiciele doktryny. Podkreśla się bowiem, że sfera zadań publicznych, o których stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest znacznie szersza niż wspieranie idei samorządu terytorialnego lub obrona wspólnych interesów. Pogląd ten popiera również NSA. W powołanym powyżej wyroku sąd stwierdził, że przepis art. 84 ust. 1 u.s.g. formułuje cele w sposób ogólny. Zarówno wspieranie idei samorządu terytorialnego, jak i obrona wspólnych interesów zawierają w sobie obszerną i bogatą treść. Tylko całkowite ich wykluczenie mogłoby stanowić podstawę do skutecznego wkroczenia organu nadzoru, gdyby gmina takie stowarzyszenie chciała stworzyć z innymi podmiotami niż jednostki samorządu terytorialnego. NSA uzasadnił swój pogląd faktem, że powiat i województwo przy tworzeniu lub wstąpieniu do stowarzyszenia nie jest ograniczony co do określenia jego celów. Brak jest również ograniczeń dotyczących podmiotów, którzy mogą być jego członkami. NSA podkreślił, że wszystkie jednostki samorządu terytorialnego działają na zasadzie samodzielności. Są wobec siebie równe. Taka ich pozycja nie pozwala przyjąć, aby w zakresie tworzenia stowarzyszeń powiaty i województwa miały pozycję uprzywilejowaną w porównaniu z gminą.
Stowarzyszenia gmin mogą uzyskać dodatkowo status organizacji pożytku publicznego. Dzięki temu może on współpracować z organami administracji publicznej. Współpraca ta może w szczególności przybrać formę powierzenia stowarzyszeniu gmin wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji, wspierania wykonywania zadań publicznych wraz z dofinansowaniem, wzajemnym informowaniu się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków, konsultowania projektów aktów normatywnych w zakresie objętym statutem stowarzyszenia oraz tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym (art. 5 ust. 1 – 2 i 4 o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie).
Stowarzyszenie gmin jako organizacja pozarządowa może być również partnerem prywatnym w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 z późn. zm.). Partnerstwo to polega na współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego, służącej realizacji zadania publicznego, na rzecz podmiotu publicznego. Współpraca ta polega zaś na realizacji przedsięwzięcia lub zapewnieniu przez podmiot prywatny poniesienia nakładów na realizację przedsięwzięcia przez inne podmioty.
Treść statutu
Statut stowarzyszenia gmin powinien zawierać:
● nazwę stowarzyszenia odróżniającą ją od innych stowarzyszeń, organizacji i instytucji;
● teren działania i siedzibę stowarzyszenia;
● cel funkcjonowania stowarzyszenia oraz sposoby ich realizacji. Ograniczenie celów nie dotyczy organizacji pożytku publicznego;
● sposoby nabywania i utraty członkostwa, przyczyny utraty członkostwa oraz prawa i obowiązki członków – jednostek samorządu terytorialnego;
● władze stowarzyszenia, tryb dokonania ich wyboru, uzupełnienia składu oraz ich kompetencje;
● sposób reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań majątkowych, a także warunki ważności jego uchwał;
● sposób pozyskiwania środków finansowych oraz ustanawiania składek członkowskich;
● zasady dokonywania zmian statutu;
● dopuszczalność prowadzenia działalności gospodarczej;
● dopuszczalność tworzenia terenowych jednostek organizacyjnych, ich strukturę organizacyjną i zasady tworzenia tych jednostek;
● sposób rozwiązania się stowarzyszenia.
Podstawa prawna
Art. 84 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
