W głosowaniu na przewodniczącego organu stanowiącego samorządu oraz starosty mogą uczestniczyć kandydaci na te stanowiska. Głosowanie w sprawie personalnej nie dotyczy interesu prawnego osób kandydujących
Do wojewodów w całym kraju jako organów nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego wpływają skargi radnych gmin i powiatów, w których w głosowaniu na przewodniczącego rady bądź w wyborach starosty brali udział radni – kandydaci na te stanowiska. W szczególności chodzi o sytuację, w której o wyborze na stanowisko przewodniczącego zadecydował jeden głos. W samym tylko województwie mazowieckim sytuacja taka wystąpiła w kilkudziesięciu gminach i powiatach. Podobne przypadki po listopadowych wyborach miały miejsce w wielu samorządach. Przykładowo tylko jednym głosem wybrano przewodniczących rad w Katowicach i Biłgoraju.
Skarżący żądają uchylenia uchwał o wyborach władz w samorządzie, powołując się na art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Dodatkowo wskazują na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym radny ma interes prawny w objęciu stanowiska przewodniczącego rady (wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09).
Kontrowersyjny wyrok
Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się przypadkiem we Fredropolu. Miejscy samorządowcy podjęli uchwałę w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy, w której kandydat na to stanowisko będący radnym uczestniczył w tym głosowaniu. Wojewoda podkarpacki, działając na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad wyborem jego kandydatury na stanowisko przewodniczącego rady pozostaje w sprzeczności z art. 25a ustawy. W ocenie wojewody celem tego przepisu jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie mandatu przez radnego. Dodatkowo przepis ten nie tylko wyklucza wykorzystanie go dla własnych korzyści, lecz także zabezpiecza radnego przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Wyrok ten został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez radę gminy Fredropol.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty były nietrafne. Zdaniem sędziów pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego, ale może to być równie dobrze przepis postępowania lub ustrojowy), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). W ocenie NSA nie ulega więc wątpliwości, że art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym na przewodniczącego rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy.
Reakcja wojewody
Przeciwko takiemu definiowaniu interesu prawnego opowiedział się wojewoda mazowiecki, który stwierdził nieważność uchwały Rady m.st. Warszawy unieważniającej wybór przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego z 30 grudnia 2010 r., LEX.I.SO.0911/76/10). W jego ocenie w głosowaniach na przewodniczących rad dzielnic, gmin, miast czy powiatów mogą brać udział kandydaci na te stanowiska. – Wola wyborców jest najważniejsza. Jej wynikiem jest zróżnicowanie polityczne, które czasem sprawia, że w głosowaniach decyzje zapadają jednym głosem. Tak się dzieje w wielu nowo wybranych radach. Trzeba tę wolę uszanować – tłumaczył swoją decyzje Jacek Kozłowski, wojewoda mazowiecki.
Z takim stanowiskiem zgadza się również prof. Michał Kulesza z Uniwersytetu Warszawskiego. W jego ocenie art. 25a ustawy samorządowej dotyczy sytuacji, w której radny miałby interes gospodarczy w rozstrzygnięciu rady, np. wydzierżawienia gminnej nieruchomości. – Nie może być tak, że przepis antykorupcyjny będzie zastosowany do sytuacji organizacyjnej w radzie. Gdyby kandydat na szefa rady miał się wyłączyć, to taka sytuacja mogłaby zniweczyć wynik demokratycznych wyborów – tłumaczył na specjalnej konferencji prasowej prof. Michał Kulesza.
Interes prawny
Zasady udziału radnego w głosowaniu w sprawach dotyczących jego interesu prawnego są uregulowane w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatu i art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te zabraniają radnemu gminy i powiatu udziału w głosowaniu w radzie gminy i jej komisjach, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Najbardziej szczegółowe rozwiązania ustawodawca zawarł w ustawie o samorządzie województwa.
Zgodnie z odpowiednimi przepisami tej ustawy radny nie może wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy, a także innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Jednocześnie radny nie może brać udziału w głosowaniu w tych sprawach, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.
Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że w samorządowych ustawach ustrojowych brakuje jednoznacznej definicji interesu prawnego. W ocenie NSA (wyrok z 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02) interes prawny to interes wypływający zarówno z przepisów ustrojowych, jak i przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z tego powodu, że z mocy przytoczonych przepisów ustaw ustrojowych podlega wyłączeniu.
Nie ulega wątpliwości, że interes ten powinien mieć charakter osobisty, indywidualny i dotyczący radnego w sposób bezpośredni. Zdaniem sądu, formułując ten zakaz, ustawodawca nie wprowadził ograniczenia przesłanką interesu majątkowego, może on więc mieć zarówno charakter majątkowy jak i niemajątkowy. Dodatkowo zdaniem NSA interes prawny to interes chroniony przez przepisy prawa ustrojowego. Art. 25a ustawy o samorządzie gminnym należy zatem odnieść do uchwał podejmowanych na podstawie tej ustawy. Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa.
Brak definicji
W ocenie ekspertów i to orzeczenie nie wyjaśnia w sposób precyzyjny zakresu pojęcia interesu prawnego. W szczególności brakuje jednoznacznych poglądów dotyczących interpretacji pojęcia interesu prawnego w sprawach wewnętrznych rady, do jakich niewątpliwie należy zarówno wybór przewodniczącego rady jak i przewodniczącego komisji.
Więcej jest jednak argumentów za przyjęciem stanowiska innego niż NSA w cytowanym orzeczeniu. Zgodzi się zatem należy ze stanowiskiem wojewody mazowieckiego, zgodnie z którym możliwość zostania wybranym przewodniczącym rady nie jest związana z interesem prawnym radnego. Taką interpretację potwierdza wyrok z 10 kwietnia 2003 r. NSA odz. w Białymstoku (sygn. akt S.A. /Bk55/03), w którym stwierdził, że każdy przewodniczący członków rady powiatu jest uprawniony do udziału w sprawie wyboru starosty. Dotyczy to również radnego, który kandyduje na to stanowisko. Prawo do kandydowania przez radnego w wyborach jest bowiem prawem politycznym obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego.
Zadania przewodniczącego
Przewodniczący rady miejskiej organizuje pracę rady, a w szczególności:
● przygotowuje i zwołuje sesje, ustala porządek obrad, prowadzi obrady oraz sprawuje policję sesyjną;
● przygotowuje projekt planu pracy rady;
● sprawuje bieżącą kontrolę nad działalnością komisji, koordynuje jej działania oraz organizuje współpracę i wymianę doświadczeń pomiędzy komisjami;
● podpisuje uchwały rady miejskiej i bieżącą korespondencję;
● czuwa nad zapewnieniem członkom rady warunków niezbędnych do wykonywania mandatu;
● współdziała z władzami miasta,
● wykonuje inne zadania określone w ustawach lub w statucie.
Podstawa prawna
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 201 r. nr 152, poz. 1592 z późn. zm.).
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).