Okres powyborczy, w którym znalazł się parlament, po raz kolejny eksponuje problemy powstające wskutek konstytucyjnie ukształtowanego sposobu określania ram czasowych pełnomocnictw Sejmu i Senatu. Konstytucja stanowi bowiem, że kadencje izb trwają cztery lata, rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji (art. 98 ust. 1). Takie rozwiązanie zostało wprowadzone do polskiego systemu konstytucyjnego w 1995 r. (a więc w okresie obowiązywania tzw. małej konstytucji), a następnie przeniesione do Konstytucji z 1997 r.
Przyczynkiem do jego wprowadzenia była notyfikacja konkordatu przez rząd Hanny Suchockiej już po rozwiązaniu Sejmu w 1993 r. przez ówczesnego Prezydenta RP, a więc w okresie, w którym ustępującemu parlamentowi wygasły demokratyczne pełnomocnictwa, a kolejny nie został jeszcze wybrany. W latach 1989–1995 kadencja parlamentu rozpoczynała się w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu, trwała cztery lata, a dopiero następnie przeprowadzano wybory i konstytuował się nowy Sejm (nowej kadencji). Takie rozwiązanie zakładało istnienie przerwy międzykadencyjnej, czyli okresu bez Sejmu pomiędzy kadencjami.
Wprowadzając obowiązujący system, argumentowano, że jest to niezbędne, aby rząd nie pozostawał bez kontroli parlamentu. Praktyka ustrojowa pokazuje jednak, że system ten ma też istotne wady. Przede wszystkim tworzy sytuację, w której kampania wyborcza do nowego parlamentu toczy się w trakcie kadencji parlamentu ustępującego, co może prowadzić do uchwalania ustaw będących elementem zabiegania o wyborców. Skutkuje to też swego rodzaju nierównością kandydatów ubiegających się o mandat w nowym parlamencie (ci ubiegający się o reelekcje pobierają np. diety, mają zaplecze infrastrukturalne w postaci biur poselskich itd., pozostali takich udogodnień nie mają).
Nie bez znaczenia jest również to, że politycznie rzecz ujmując, system ten prowadzi do powstania niejako dwóch demokratycznie legitymowanych parlamentów (tego, któremu kadencja jeszcze się nie zakończyła, i tego, który został już wybrany, ale jeszcze się nie ukonstytuował). Wprawdzie w sensie prawnym ani przeprowadzenie wyborów parlamentarnych, ani ogłoszenie ich wyników nie mają wypływu na konstytucyjne rozumienie kadencji Sejmu ustępującego, lecz nie eliminuje to całkowicie napięć politycznych, nabierających szczególnego znaczenia w momencie zmiany większości parlamentarnej.
Najświeższą tego próbką jest – nieskuteczny – apel senatora Bogdana Borusewicza skierowany do większości ustępującego składu Senatu o rezygnację z prac nad ustawami przyjętymi przez Sejm w okresie przedwyborczym, gdyż na skutek przeprowadzonych wyborów doszło w Senacie do zmiany układu sił politycznych. W tym ujęciu dotychczasowa większość izby nie ma więc „ani moralnej, ani politycznej” legitymacji do prowadzenia tych prac.
Zagadnienie zasadności kontynuowania przez ustępujący parlament procesu legislacyjnego już po wyborach zrodziło się jako konsekwencja przerwy w jego posiedzeniu zarządzonej na czas wyborów. Na tym tle warto podkreślić, iż zarządzenie takiej przerwy stanowi novum w polskiej praktyce ustrojowej i – co ważniejsze – pozostaje w zgodzie z konstytucyjnie zdefiniowanymi granicami czasowymi kadencji parlamentu ustępującego.
Integralną częścią obecnego systemu są również konstytucyjnie zakreślone ramy czasowe poszczególnych etapów kreowania nowego parlamentu. Wybory mają odbyć się w ciągu 30 dni przed upływem kadencji Sejmu ustępującego (art. 98 ust. 2), a pierwsze posiedzenie nowo wybranych izb parlamentu ma zostać zwołane w ciągu 30 dni od dnia wyborów (art. 109 ust. 2).
Okazuje się jednak, iż ich zastosowanie może prowadzić do nieco krótszej lub nieco dłużej kadencji parlamentu ustępującego. Wybory parlamentarne mogą zostać bowiem przeprowadzone w pierwszym możliwym terminie (tj. 30 dni przed upływem czteroletniego okresu, na który został wybrany Sejm ustępujący) bądź też w ostatnim dopuszczalnym (tj. dokładnie w czwartą rocznicę pierwszego posiedzenia), a Sejm w nowym składzie może zebrać się po raz pierwszy tak przed, jak i po czterech latach od pierwszego posiedzenia Sejmu ustępującego.
Dobrą ilustracją tego problemu jest sytuacja powstała po tegorocznych wyborach parlamentarnych. Otóż prezydent zarządził wybory 13 października 2019 r., tj. w pierwszym możliwym terminie, natomiast poprzednie wybory parlamentarne zostały zarządzone w ostatnim z możliwych terminów – 25 października 2015 r., pierwsze posiedzenie nowo wybranego ówcześnie Sejmu VII kadencji zostało zwołane po 17 dniach, na dzień 12 listopada 2015 r.
Jeśli pierwsze posiedzenie nowego Sejmu zostanie zwołane przed 12 listopada 2019 r., to kadencja Sejmu ustępującego będzie krótsza niż cztery lata, jeśli natomiast przyjmiemy, że kadencja tego Sejmu powinna zakończyć się dokładnie po czterech latach, to pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 13 października 2015 r. powinno odbyć się 12 listopada 2019 r., a więc po 30 dniach od daty wyborów.
dr hab. Marek Zbigniew Dobrowolski, sędzia Sądu Najwyższego, konstytucjonalista z KUL
